佛山市人民政府关于印发佛山市城市公立医院综合改革实施方案的通知
各区人民政府，市政府各部门、直属各机构：
现将《佛山市城市公立医院综合改革实施方案》印发给你们，请遵照执行。执行中遇到的问题，请径向市医改办反映。
佛山市人民政府
2017年6月19日
佛山市城市公立医院综合改革实施方案
为贯彻落实《国务院办公厅关于城市公立医院综合改革试点的指导意见》（国办发〔2015〕38号）、《广东省人民政府关于印发广东省深化医药卫生体制综合改革实施方案的通知》（粤府〔2017〕32号）、《广东省人民政府办公厅关于印发广东省城市公立医院综合改革实施意见的通知》（粤办函〔2015〕530号）等精神，稳步推进我市城市公立医院综合改革，制订本方案。
一、基本原则和工作目标
（一）基本原则。
坚持问题导向。通过综合改革，着力解决群众看病就医难题，破除公立医院逐利机制，保持公立医院公益性。
坚持目标导向。通过综合改革，创建卫生强市，为构建与我市经济社会水平相适应的基本医疗卫生制度，为率先实现全面建成小康社会提供健康保障，为率先实现两个百年宏伟目标打下坚实的健康基础。围绕目标，强化体制机制建设，改革公立医院现有的管理和服务模式，建立协同型医疗服务体系。
坚持需求导向。通过综合改革，满足人民群众日益增长、多样化的医疗服务需求。加快推进医疗服务供给侧结构性改革，丰富医疗服务供给。
（二）工作目标。
以破除以药补医为突破口，以建立现代医院管理制度为核心，以建立符合行业特点的人事薪酬制度和分级诊疗为重点，通过医疗服务价格、药品集中采购制度、薪酬制度改革联动，加快建立现代医院管理制度框架。2017年全面启动，到2018年全市城市公立医院综合改革深入推进，现代医院管理制度逐步建立，初步构建起布局合理、分工协作、协同发展的医疗服务体系和分级就医格局，医疗保障体系进一步完善，维护公立医院公益性、调动积极性、保障可持续的运行新机制基本建立，卫生强市基本建成。全市医疗费用年均增长控制在10％以下，力争不超过9％。群众就医负担明显减轻，全市个人卫生支出占卫生总费用的比例降低到27％以下。
到2020年，全市城市公立医院综合改革全面完成，公立医院财政投入机制、价格形成机制、人事薪酬机制改革和人才队伍、信息化建设等进一步完善，分级诊疗制度、现代医院管理制度、全民医保制度、药品供应保障制度、综合监管制度等全面实施，卫生强市全面建成，全市医疗费用增长幅度不超过10％，全市个人卫生支出占卫生总费用的比例降低到25％以下，群众满意度明显提升。
二、主要措施和工作计划
（一）创建卫生强市，构建协同发展的医疗服务体系。以《佛山市区域卫生规划（2016—2020年）》和《佛山市医疗机构设置规划（2016―2020年）》引领我市医疗服务体系建设，科学合理确定公立医疗机构布局、数量和规模，明确各层级、各类别医疗机构的功能定位。以提升基层医疗卫生服务能力为导向，鼓励以利益共享为纽带，以协同服务为核心，以医疗技术为支撑，构建包括医联体、医共体、专科联盟、远程医疗网在内的多种分工协作模式，建立目标明确、权责清晰的分工协作机制，完善利益引导机制，形成利益共同体、责任共同体、发展共同体。通过强基创优补短板、提质创新建高地，加快推进卫生创强，强化医疗服务的供给侧结构性改革，构建协同发展和连续服务的医疗服务体系。（市卫生计生局负责）
（二）落实政府办医主体责任，实行管办分开，研究设立公立医院管理机构。改革公立医院管理体制，按照政事分开、管办分开、简政放权、提高效率的原则，加快建立“回归公益性、调动积极性、保障可持续性”的管理体制和运行机制。加快转变政府职能，全市各级有关行政主管部门从直接管理公立医院转变为行业管理，强化政策法规、行业规划、标准规范的制定和监督指导职责。组建由市政府负责同志牵头，政府有关部门、部分人大代表和政协委员，以及其他利益相关方组成的公立医院管理委员会，履行政府办医主体职能，负责公立医院的发展规划、章程制定、重大项目实施、财政投入、运行监管、绩效考核等。明确办事机构，承担管理委员会的日常工作，统筹整合对公立医院的管理职责，加强对公立医院的管理，履行政府办医职能。各区可参照市的做法执行或根据各区实际明确办医机构，落实办医职责。（市卫生计生局、编办负责，市人力资源社会保障局、财政局、发展改革局配合。列首位的为牵头单位，下同）
（三）落实公立医院运营管理自主权，完善公立医院法人治理结构和治理机制，建立现代公立医院管理制度。开展市、区公立医院法人治理结构试点，逐步推广实施。明确落实公立医院人事管理、机构设置、收入分配、副职推荐、中层干部任免、年度预算执行等自主权。建立健全公立医院内部决策和制约机制，实行重大决策、重要干部任免、重大项目实施、大额资金使用集体讨论并按规定程序执行。落实职工代表大会表决通过医院岗位设置方案、岗位管理制度、工资分配方案等民主管理权。资产多元化、实行托管的公立医院以及医疗联合体等可在医院层面成立理事会。制定和实施院长聘任管理制度、任期目标责任制和考核问责制。探索建立和实施公立医院院长目标年薪制。公立医院要按照医院财务管理制度等规定，根据发展定位、发展规划、工作目标和资源状况，强化成本核算，严格执行预算并进行监控分析和评价，实现全程动态管理。加强预决算、成本核算、经济运行分析与监测、国有资产管理等工作。实施公立医院财务报告制度和审计制度。实施三级公立医院总会计师制度。推进实施后勤保障与服务社会化改革措施。（市卫生计生局、编办、人力资源社会保障局、财政局分别负责）
（四）完善公立医院绩效评价制度和信息公开制度。建立以公益性为导向的公立医院绩效考评体系，突出功能定位、职责履行、质量与安全、费用控制、运行绩效、财务管理、成本控制、可持续发展能力和社会满意度等考核指标。加强对公立医院的绩效评价考核和结果应用，考核结果与公立医院财政补助、医保基金支付、薪酬总体水平、医疗卫生机构登记评审以及院长薪酬、任免、奖惩等挂钩。各级公立医院要探索建立以需求为导向，以医德、能力、业绩为重点的医务人员评价体系。完善公立医院信息公开制度，每年向社会公布收支情况、绩效考核、质量安全、价格、转诊、医疗费用和满意度等信息，并进行排序和公示。利用信息化手段对所有公立医院门诊、住院诊疗行为和费用开展全程监控和智能审核。开展对公立医院进行第三方专业机构评价，强化社会监督。（市卫生计生局、财政局、人力资源社会保障局负责）
（五）全面取消药品和医用耗材加成，破除以药补医机制。2017年7月1日起全市所有公立医院取消药品（中药饮片除外）和医用耗材加成。公立医院因取消加成而减少的收入，按照调整医疗服务价格补偿80％，财政专项补偿10％，医院自行消化10％的原则予以补偿。切断医院和医务人员与药品、医用耗材间的利益链，建立和完善医药费用管控制度，严格控制医药费用不合理增长。按照总量控制、结构调整的办法，改变公立医院收入结构，提高业务收入中技术劳务性收入的比重，降低药品和卫生材料收入的比重，确保公立医院良性运行和发展。2018年全市公立医院药占比（不含中药饮片）总体降到30％以下，百元医疗收入（不含药品收入）中消耗的卫生材料降到18元以下。（市发展改革局、卫生计生局、财政局、人力资源社会保障局负责）
（六）推进医疗服务价格改革。按照“腾空间、调结构、保衔接”的基本路径逐步理顺医疗服务价格。对公立医院提供的基本医疗服务实行政府指导价，其他服务实行市场调节价。在确保公立医院良性运行、医保基金可承受、群众负担总体不增加的前提下，按照“总量控制、结构调整、有升有降、逐步到位”的原则，对政府指导价进行调整，理顺不同级别医疗机构和医疗服务项目的比价关系。通过取消药品、医用耗材加成和降低药品、医用耗材费用，降低大型医用设备检查治疗和检验项目价格，合理、分步调整提升体现医务人员技术劳务价值的医疗服务价格，特别是诊疗、手术、护理、床位、中医等服务项目价格，使医疗服务价格结构渐趋合理，并做好与医保支付、分级诊疗、费用控制等政策的衔接。基本医疗服务价格调整后，参保人普通门诊诊查费增加部分按照三级医院9元/诊次、二级医院7元/诊次予以医保报销，其他门诊诊查费参照普通门诊诊查费增加部分进行报销。其他医疗服务项目按照现行规定及比例纳入医保报销。对于六岁以下儿童的临床诊断中有创活检和探查、临床手术治疗的医疗服务项目实行不超过30％的加收政策。完善医疗服务收费信息监测体系，加强价格监管。建立以成本和收入结构变化为基础的价格动态调整机制。（市发展改革局、卫生计生局、财政局、人力资源社会保障局负责）
（七）建立可持续的财政投入保障机制。贯彻落实国家、省关于完善政府卫生投入政策，制定实施我市公立医院补偿政策，科学界定并落实政府投入责任，将符合政府保障范围、符合区域卫生规划的公立医院基本建设及设备购置、重点学科发展、人才培养、符合国家规定的离退休人员费用、政策性亏损、承担公共卫生任务、保障政府指定的紧急救治、救灾、援外、支农、支边和城乡医院对口支援等经费纳入政府预算。落实对中医院（民族医院）、传染病院、精神病院、职业病防治院、妇产医院、儿童医院以及康复医院等专科医院的投入倾斜政策。改革财政补偿方式，逐步建立与公立医院绩效考核和国有资产保值增值考核相结合，与人员总额、床位、工作量挂钩的财政补助新机制。按照有关规定，逐步偿还和化解符合规定的公立医院长期债务。（市财政局、卫生计生局负责，市发展改革局、人力资源社会保障局配合）
（八）加快构建分级诊疗服务模式。贯彻落实我市分级诊疗方案，构建基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的分级诊疗模式。落实基层首诊，基层医疗卫生机构提供基本医疗和转诊服务，发挥全科医生作用，推广实施家庭医生签约服务，2017年，家庭医生签约服务覆盖率达到30％以上，重点人群签约服务覆盖率达到60％以上，2020年扩大到全人群。逐步扩大首诊病种范围。建立健全转诊指导目录。制定常见病转诊指征、规范和流程。逐步增加公立医院通过基层医疗卫生机构和家庭医生预约挂号和转诊服务号源，上级医院对经基层和全科医生预约或转诊的患者提供优先接诊、优先检查、优先住院等服务。逐步提高预约转诊占公立医院门诊就诊量的比例。逐步减少三级医院普通门诊就诊人次。完善双向转诊程序和管理系统，明确转诊标准，重点畅通患者向下转诊渠道。鼓励上级医院出具治疗方案，在下级医院或基层医疗卫生机构实施治疗。推进急慢分治格局的形成，在医院、基层医疗卫生机构和慢性病长期照护机构之间建立起科学合理的分工协作机制，完善治疗—康复—长期护理服务链。以提升基层医疗卫生服务能力和引导优质医疗资源下沉为导向，鼓励构建不同形式的医疗联合体，以业务技术、管理、资产为纽带形成责任和利益共同体。探索康复医疗服务分级诊疗试点。加强基层医疗卫生机构与公立医院药品采购和使用的衔接。制订佛山市医师多点执业工作方案，推进和规范医师多点执业，促进优质医疗资源下沉到基层。
完善与分级诊疗制度相配合的医保支付政策，实行不同级别医疗机构医保差异化支付政策，1个自然年度内对符合规定的转诊住院患者可以连续计算起付线。基本医疗保险报销政策重点向基层医院倾斜，将普通门诊病人引导到社区医疗机构就诊。（市卫生计生局负责，市发展改革局、人力资源社会保障局、财政局配合）
（九）完善全民医保体系，加强医保经办管理职能，深化医保支付制度改革。推进基本医疗保险城乡一体化改革，整合职工医疗保险和居民医疗保险制度，建立基本医疗保险城乡一体化制度。设置市医保基金管理中心，承担医疗保险管理、药品和医用耗材集中采购管理等行政职能，以及基金支付和管理、药品和医用耗材采购和费用结算、医保支付标准谈判、定点机构的协议管理和结算等经办职能。充分发挥医保对药品和医用耗材生产流通企业、医院和医生的监督制约作用。推进医保支付制度改革，进一步发挥医保对医疗费用不合理增长的控制作用。全面开展付费总额控制，科学编制支出预算，制定医保基金支出总体控制目标并细化分解到各医疗卫生机构，确保基金支出稳定可控。在总额控制的基础上，推行以按病种付费为主，按人头付费、按床日付费、按服务单元付费等相结合的复合型付费方式。鼓励实行按疾病诊断相关分组付费（DRGs）方式。不断提高医疗保险付费方式的科学性，促进医疗机构之间有序竞争和资源合理配置，提高基金绩效和管理效率。建立结余留用、合理超支分担的激励约束机制，激发医疗机构规范行为、控制成本的内生动力。完善定点医药机构协议管理和信用管理，建立健全考核评价和动态准入、退出机制。加快推进临床路径管理，实施临床路径管理的病例数占公立医院出院病例数的比例逐步提高到50％。根据临床路径的推进情况，同步扩大按病种付费的病种数和住院患者按病种付费的覆盖面，实现按病种付费的病种数逐步达到100个以上。（市人力资源社会保障局、财政局、卫生计生局、编办负责）
（十）完善药品、医用耗材供应保障机制。贯彻落实药品购销“两票制”，进一步降低药品虚高价格。开展我市公立医疗机构药品和医用耗材供应链改革。探索开展以市为单位在省药品第三方电子交易平台上自行采购。鼓励各区和各医院对药品探索联合组团议价采购，降低药品价格，发挥“带量采购、量价挂钩、以量降价”的作用，提高议价能力，提升议价效果。在市医保基金管理中心的主导下，全市公立医院纳入药品和医用耗材统一配送改革，实行药品和医用耗材统一目录、统一配送、统一采购、统一预算、统一结算、统一让利。督促医疗机构执行药品采购诚信制度。加强对医疗机构网下备案采购监管。做好与医保支付政策的衔接，按规定将符合条件的谈判药品纳入医保合规费用范围。做好药品供应配送监督管理工作。完善药品风险监测网络，建立健全药品预警和应急处置机制，确保人民群众用药安全。（市人力资源社会保障局、卫生计生局、发展改革局负责，市食品药品监管局、经济和信息化局配合）
（十一）建立符合医疗行业特点的人事薪酬制度。在现有编制总量内，合理核定公立医院编制总量，根据省的统一部署，创新机构编制管理方式，逐步实行公立医院机构编制备案制管理。开展公立医院人事管理制度改革，在岗位设置、收入分配、职称评定、管理使用等方面，对编制内外人员待遇统筹考虑。实行聘用制度、岗位管理制度、公开招聘制度等人事管理制度。简化专业技术人员招聘程序，对医院紧缺的专业技术人员或高层次人才可按规定由医院采取考察的方式予以招聘。人员由身份管理向岗位管理转变，形成能进能出、能上能下的灵活用人机制。增加基层医疗卫生机构中、高级岗位比例，拓宽医务人员职业发展空间。
贯彻落实国家、省有关公立医院薪酬制度改革意见，研究落实符合我市实际和符合医疗卫生行业特点的薪酬制度。完善公立医院绩效工资制度，结合公立医院功能定位、人员总额、工作负荷、服务质量、服务效果等，合理确定绩效工资总量，建立绩效工资水平动态调整机制。对工作时间之外劳动较多、高层次医疗人才集聚、公益目标任务繁重、开展家庭医生签约服务的公立医疗机构，在核定绩效工资总量时予以倾斜。加强对医务人员的长期激励，建立以公益性为导向的绩效考核机制，适度提高薪酬水平。按照国家部署，探索实行院长年薪制，制定年薪标准、考核评价办法。探索医务人员目标年薪制，将综合绩效考核结果与收入分配挂钩。允许公立医院突破现行事业单位工资调控水平，允许医疗服务收入扣除成本并按规定提取各项基金后主要用于人员奖励。力争到2018年，人员经费支出占业务支出比例达到40％以上。医务人员个人薪酬不得与医院的药品、耗材、大型医学检查和检验等业务收入挂钩。（市编办、人力资源社会保障局、财政局、卫生计生局分别负责）
（十二）促进社会办医加快发展。贯彻落实《佛山市促进社会办医加快发展实施方案》，推进和落实我市社会办医重点项目。优化社会办医发展环境，优先支持举办非营利性医疗机构，加强规范管理。推进非公立医疗机构与公立医疗机构在市场准入、社会保险定点、重点专科建设、职称评定、学术交流、等级评审、技术准入、行业监管等方面享有同等待遇。支持社会办医连锁经营、树立品牌、集团发展，提供高端服务以及康复、老年护理等紧缺服务。鼓励社会力量按有关规定建立独立的医学检验、医学影像诊断、消毒供应和血液净化机构。引导社会力量参与医疗服务模式改革和医疗资源结构调整。鼓励全科医生举办家庭医生诊所，鼓励社会力量举办高端、专科医疗机构。鼓励公立医院在符合有关规定和保障国有资产的前提下与社会资本开展多种形式的合作，加快形成公立医疗机构与社会办医疗机构优势互补、良性竞争、分工协作、健康发展的新格局。到2018年，力争非公立医疗机构床位数和诊疗服务量占总量的30％左右。（市卫生计生局负责，市人力资源社会保障局、财政局配合）
（十三）加强人才队伍建设。加强全科及儿科、精神科、高级护理等急需紧缺人才培养，并研究出台提高人才待遇的政策措施。加强以全科医生为重点的人才队伍培养。推行全科医生“5+3”或“3+2”培养模式，加强基地建设和师资培训。推动三级综合医院设立全科医学科。实施中医药人才传承创新工程，建立健全中医药师承教育制度，并探索适应中医特色的规培模式。建立专科医师规范化培训制度。到2018年，新进医疗岗位的本科及以上学历临床医师100％接受住院医师规范化培训。加强公立医院骨干医生培养和临床重点专科建设，强化职业综合素质教育和业务技术培训，加强公立医院院长职业培训。（市卫生计生局负责，市财政局、人力资源社会保障局、编办配合）
（十四）提升医疗服务能力建设。公立医院要以质量安全为核心，深入开展优质护理服务，持续改进医疗和护理质量。加强预约和分诊管理，推进双向转诊、急慢分治，推广临床路径，不断优化医疗服务流程，改善患者就医环境和就医体验。在加强医疗质量控制的基础上，大力推进医疗机构检查、检验结果互认，促进合理检查。加强卫生应急、紧急医学和医疗救援队伍建设，提高重大传染病的救治能力和水平。推广医疗责任险，降低医疗机构和医务人员职业风险。支持社会力量建立医疗领域志愿服务组织。（市卫生计生局负责，市人力资源社会保障局配合）
（十五）加强医疗卫生信息化建设。构建互联互通、信息共享、业务协同的市、区两级人口健康信息平台，完善以居民电子健康档案、电子病历、电子处方等为核心的基础数据库，为实现连续、协同、整合的医疗卫生服务提供技术支撑。大力加强医疗机构信息系统建设，优化医疗卫生业务流程，提高服务效率和服务质量。全市推广应用佛山市医疗机构双向转诊管理系统，纵向打通各级各类医疗机构之间的便捷转诊通道，提供规范、标准的双向转诊全流程信息化管理。全面实施健康医疗信息惠民行动计划。到2018年，居民健康档案建档率达到90％。建立健全医疗机构信息管理平台，规范管理医疗机构及其医护人员执业等信息，为指导市民科学就医提供便利的查询功能。实现医疗机构执业许可、放射诊疗许可、母婴保健许可、医师护士执业许可、行政处罚、非法行医，药技人员等多种信息查询。（市卫生计生局负责，市经济和信息化局配合）
（十六）完善卫生计生综合监督执法体制。整合监督执法资源，健全计划生育、公共卫生、医疗服务等综合监管机制，落实医疗机构和执业人员诚信体系建设等措施。提升综合监督执法能力。积极推进监管过程中随机抽取检查对象、随机选派执法人员，抽查情况和查处结果及时向社会公开。积极推进卫生计生监督执法全过程记录，完善医疗卫生机构行政审批和卫生计生日常监督执法事中、事后监管机制。到2020年，对各级各类医疗卫生机构监督检查实现100％覆盖。按国家规定对营利性和非营利性社会办医疗卫生机构实行分类管理。完善医疗纠纷调解处置机制。严厉打击非法行医，查处租借执业证照开设医疗卫生机构和出租承包科室等行为，查处恶性医疗事故、骗取医保资金、虚假宣传广告、过度医疗、推诿患者、收受“红包”等行为。加强对营利性医疗机构盈利率的管控，加强对医疗广告和健康养生类节目的监管。推进医疗卫生机构和执业人员诚信体系建设。健全医疗卫生机构不良执业行为记分和医护人员不良执业行为记分相关制度，完善校验、考核、注册和退出制度。鼓励推行医疗责任保险、医疗意外保险等多种形式医疗执业保险。到2018年，医疗责任险基本覆盖全市二级以上公立医院。（市卫生计生局负责；市委宣传部，市编办、公安局、人力资源社会保障局、民政局、工商局、金融局配合）
三、实施安排
（一）实施范围。
市直属、区属和镇（街道）创办的二级及以上公立医院。鼓励支持部、省属和其他部门举办的公立医院参与。
（二）实施时间。
2017年6月—2020年12月。
（三）实施步骤。
1.前期准备阶段（2017年6月底前）：开展公立医院基础调查研究，制订实施方案，研究制定相关配套改革措施，明确改革的路线图、时间表、任务书。
2.改革推进阶段（2017年6月—2019年3月）：积极稳妥推进公立医院综合改革试点工作，定期收集监测数据，强化督导检查评估，务求在重点领域和关键环节取得突破。
3.总结评估阶段（2019年4月—2020年12月）：组织专家对试点工作成效进行总结评估，形成总结评估报告，按照程序逐级上报，完成我市公立医院综合改革试点工作。
四、保障措施
（一）明确进度安排。市各有关单位要按照国家、省的目标要求，制订各项重点改革任务的工作方案，列出任务清单、责任人、时间进度要求，报请佛山市深化医药卫生体制改革（建设卫生强市）领导小组印发实施。各区要根据国家、省和市的部署，结合本区实际，在本方案印发后的半年内出台具体实施方案报佛山市深化医药卫生体制改革（建设卫生强市）领导小组，并按照要求启动有关重点领域的改革。
（二）强化组织保障。各级各部门要将公立医院综合改革作为全面深化改革的重要内容，抓好责任分工机制、督查落实机制和考核问责机制，将医改任务完成情况纳入全面深化改革绩效考核和政府目标管理绩效考核，严肃问责改革推进不力的地区和个人，表彰奖励积极创新、成效显著的地区和个人。加强公立医院党的各级组织建设，强化基层党组织整体功能，在医改中发挥战斗堡垒作用和党员先锋模范作用。充分发挥医改领导小组的统筹协调作用，各级政府和各部门主要领导负总责，分管领导具体负责，围绕公立医院综合改革的各项要求，分解工作任务，明确各部门职责，责任到人，确保落实。全市各有关部门要进一步解放思想，大胆改革，各司其职，加强部门间沟通联动，完善配套改革措施。
（三）加强督导。市及各区医改领导小组负责城市公立医院综合改革的统筹协调、督促推进，市医改办要建立公立医院综合改革的督导、考核、评估、问责机制，整体推进改革任务。及时跟踪改革进展，评价改革成效，提炼改革经验。
（四）加强宣传引导。要坚持正确舆论导向，做好医务人员和人民群众的宣传动员工作，合理引导社会舆论和群众预期，凝聚共识、增强信心，营造改革的良好氛围。做好医改政策特别是医疗服务价格调整、医保政策解读和宣传，及时、妥善回应社会关切的公立医院综合改革的问题，提升群众医改获得感。